摘 要: 粮食安全是国家安全的基础，耕地“非粮化”整改是维护粮食安全的重要方式，但部分基层政府在执行国家耕地“非粮化”整改政策中出现了观望式治理的偏差现象。基层政府耕地“非粮化”观望式治理的形成受主体复杂性和制度复杂性双重影响，其主体复杂性表现为基层政府的内在偏好不一致，主要存有积极作为、平稳避责和消极躺平三种类型，上述偏好直接影响着基层政府执行上级政策的行为选择。而制度复杂性包含着考核目标设置冲突、内容体系设计繁杂和制度执行环境复杂三重逻辑，这些要素基于内在偏好间接调适着基层政府的观望式治理行为——持积极作为型偏好者主要由绩效考核目标冲突和保障制度配套缺失所致，持平稳避责型偏好者主要由制度内容体系丰富易混淆、制度调整周期短且内容有差异和处罚措施执行不到位所致，持消极躺平型偏好者则主要由干部选拔任用不力所致。规制基层政府耕地“非粮化”观望式治理行为应坚持分类施策原则，构建系统化绩效考核体系，推进“谁来种地”配套制度建设，加强耕地“非粮化”整改政策学习研讨，提升耕地“非粮化”整改政策稳定性，强化耕地“非粮化”整改处罚力度和优化耕地“非粮化”整改中的用人制度。
关键词:耕地“非粮化”；基层政府行为；观望式治理；主体复杂性；制度复杂性；粮食安全
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